SHCP debe informar sobre el proyecto de inversión de la Refinería Dos Bocas en Paraíso, Tabasco.

February 13, 2019

 

Folio de la solicitud: 0000600321218

Número de expediente: RRA 0191/19
Comisionado Ponente: Joel Salas Suárez

 

 

El caso 

 

En una solicitud diversa, un particular requirió a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los documentos de costo y beneficio del proyecto de inversión registrado en su cartera de la Refinería Dos Bocas en Tabasco. En respuesta, la Secretaría de Hacienda comunicó que no registra programa o proyecto de inversión alguno con el nombre o características de “Refinería Dos Bocas”, por lo que sugirió remitir la solicitud a Petróleos Mexicanos.

 

Esta respuesta fue recurrida por el particular, quien señaló como agravio la inexistencia de información declarada, pues a su consideración el sujeto obligado debe contar con un registro del proyecto de la mencionada refinería en su cartera de inversión. En alegatos, la Secretaría de Hacienda reiteró la repuesta inicial y agregó que Petróleos Mexicanos y sus empresas productivas subsidiarias ejercen su presupuesto sin requerir autorización de dicha Secretaría y, que derivado de la Reforma Energética, la Ley de Petróleos Mexicanos establece un régimen especial en materia presupuestaria que le otorga autonomía presupuestaria, por lo que el ente recurrido no está obligado a otorgar registro en Cartera a los proyectos que se generen con posterioridad a la entrada en vigor de la Reforma Energética.

 

En análisis

 

Sin embargo, el análisis del caso arrojó que el agravio del particular resulta FUNDADO ya que, mediante búsqueda de información pública, se encontró que el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2019 incluye un proyecto denominado “Reserva para Ingeniería, Procura y Construcción de la Nueva Refinería en Dos Bocas, Paraíso, Tabasco”, cuyo calendario de inversión se encuentra registrado en la cartera controlada por la Secretaría de Hacienda en cumplimiento a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Por lo tanto, se advierte que la Secretaría de Hacienda no adoptó un criterio de búsqueda amplio, pues sustentó la inexistencia de la información en la búsqueda literal de documentos relacionados con el proyecto “Refinería Dos Bocas en Tabasco”. Los particulares no tienen la obligación de conocer con exactitud el nombre de los documentos que requieren y, por el contrario, los sujetos obligados deben interpretar las solicitudes en un sentido amplio, en aras de garantizar plenamente el derecho de acceso a la información.

 

Posicionamiento 

 

El 27 de julio de 2018, el entonces presidente electo, Andrés Manuel López Obrador, anunció que iniciaría la construcción de una refinería en Dos Bocas, Paraíso, Tabasco a partir de 2019, con una inversión a tres años de aproximadamente 8 mil millones de dólares.[1] Posteriormente, confirmó este proyecto durante la presentación del Plan Nacional de Refinación, esta vez ya como presidente en funciones. [2] El gobierno federal asegura que el proyecto de la refinería de Dos Bocas dejará una derrama económica de 150 mil millones de pesos en tres años y una permanente de 8 mil millones de pesos. En boletín de prensa del 9 de diciembre de 2018, la Secretaria de Energía, Rocío Nahle, aseguró que la refinería permitirá incrementar la producción de gasolina y diésel para apoyar la movilidad del parque vehicular en el país. Asimismo, en su etapa de construcción generará hasta 135 mil empleos, de los cuales 23 mil serán directos y 112 mil indirectos.[3]

 

Las licitaciones para iniciar la construcción de la refinería comenzarán en marzo próximo.[4] Sin embargo, algunos procesos como el relleno, la compactación del terreno y la barda perimetral son acciones que se habrían licitado en diciembre de 2018, según declaraciones del gobernador de Tabasco, Arturo Núñez Jiménez. En ese contexto, el Congreso de este estado hizo modificaciones a la legislación local en materia de obras y adquisiciones que, según la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE), vulneran los principios de competencia y dan un margen amplio para otorgar contratos de manera directa, es decir, son contrarias al proceso de competencia y libre concurrencia en las contrataciones públicas del estado.[5]

 

Desde el anuncio de la construcción de la refinería, ha habido cuestionamientos en aspectos económicos, técnicos y ambientales. Algunos expertos del sector privado entrevistados por la prensa han advertido sobre la necesidad de tomar con cautela la viabilidad económica del proyecto. Han dicho que el costo de la refinería dependerá del tipo de tecnología y el alcance planeado; no obstante, con la tecnología más básica, la refinería podría costar más de 10 mil millones de dólares, es decir, 2 mil millones de dólares más de lo que se anunció en la presentación oficial del Plan Nacional de Refinación. Además, el precio puede aumentar aún más debido al alza en los aranceles del acero en el mercado global. [6] El Instituto Mexicano del Petróleo (IMP) afirmó para el periódico Reforma que la refinería era “inviable técnica y financieramente”, ya que el costo total de éste sería de 14 mil 740 millones de dólares, cifra que por poco duplica a los 8 mil millones que se habían calculado en un principio. Luego retractó su postura en un comunicado posterior y señaló que el proyecto de refinería Dos Bocas sí es “técnicamente viable” y reiteró su compromiso para “apoyar los objetivos del proyecto”.[7]

 

En lo que se refiere a términos ambientales, la Agencia de Seguridad, Energía, y Ambiente (ASEA), órgano administrativo desconcentrado de la SEMARNAT que regula y supervisa la seguridad industrial, operativa y la protección al ambiente respecto de las actividades del sector hidrocarburos[8], multó con 13 millones 900 mil pesos a la empresa SCCA por el desmonte de vegetación en el predio donde se planea construir la refinería. Esta ponencia no identificó información pública respecto a esta empresa. La multa fue consecuencia de una denuncia presentada por el Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA) porque el desmonte del predio incumplió el procedimiento de impacto ambiental y faltó autorización de cambio de uso de suelo forestal.[9] La Agencia informó que, además de las multas, la empresa tendrá que establecer un programa de reforestación del mangle en 82.8 hectáreas, así como de preservación de flora y fauna silvestre.[10] Además, hay posibles casos de afectaciones a la salud de la población local. En diciembre de 2018, el Comité de Derechos Humanos de Tabasco alertó sobre graves riesgos de salud y ecológicos en la construcción de la nueva refinería de Pemex en el puerto Dos Bocas.[11]

 

Relevancia del caso 

 

El gobierno federal argumenta la construcción de la refinería, en primer lugar, para impulsar el desarrollo regional, principalmente en Tabasco, Campeche y Veracruz. En segundo lugar, porque sería el primer paso de un plan general para facilitar la disponibilidad de crudo y que conlleva el arribo de ductos marinos, infraestructura para cabotaje, almacenamiento y transporte de productos hacia el resto del país y del mundo.[12] De acuerdo al gobierno federal, estos objetivos no han sido cumplidos por la reforma energética emprendida por la administración pasada, ya que de los tres millones de barriles de petróleo que se esperaba extraer a finales del sexenio se alcanzó apenas 1.6 millones. [13]

 

La construcción de la refinería de Dos Bocas forma parte del mencionado Plan Nacional de Refinación, el cual también contempla en la rehabilitación de las refinerías de Minatitlán, Salamanca, Tula, Cadereyta, Madero y Salina Cruz. El gobierno federal estima que en su conjunto las siete refinerías procesarán un millón 863 mil barriles de crudo por día hacia el 2022, con lo que se podrán obtener alrededor de 781 mil barriles de gasolina y 560 mil de diésel por día. [14] En consecuencia, el Presupuesto de Egresos de la Federación 2019 destina recursos por 51 mil 929 millones 842 mil 096 millones de pesos para la implementación de la nueva refinería.[15] Pemex cuenta actualmente con seis refinerías, las cuales durante años han operado por debajo de su capacidad, debido a una mezcla de falta de inversión y de mantenimiento, así como accidentes frecuentes, incluyendo explosiones mortales que han provocado paros costosos. El año pasado, las refinerías operaron a cerca de un tercio de su capacidad de procesamiento de crudo de 1.63 millones de barriles por día, en comparación con 2013, cuando procesaron cerca de 1.4 millones de barriles por día.[16]

 

Mientras tanto, las evaluadoras internacionales han bajado la calificación de Pemex, empresa productiva del Estado a cargo de lo anterior. La agencia calificadora Fitch Ratings recortó en dos escalones las notas de los bonos de Pemex y las colocó en perspectiva negativa, dejándolas al borde de perder el grado de inversión. Entre los factores negativos para el recorte de calificación está la generación negativa y persistente del flujo de fondos libre, junto con una subinversión en exploración y producción. En opinión de Fitch Ratings, la medida recientemente anunciada por el gobierno mexicano para apoyar a Pemex no es suficiente para contrarrestar el reciente deterioro en el perfil crediticio de la compañía; asimismo, advirtió que las dificultades financieras de la petrolera podrían interrumpir el suministro de combustibles, lo que podría tener grandes consecuencias sociales y económicas para el país.[17]

 

El caso de la refinería Dos Bocas puede ser paradigma de la “transparencia total” que comprometió el presidente López Obrador el pasado 11 de febrero en su conferencia de prensa matutina. En relación con contrataciones públicas en proyectos de megainfraestructura dijo: “(…) con transparencia se evitan, si existieran, simulaciones. Y si no existen simulaciones, se aclaran las cosas; o sea, se tiene el derecho a la réplica. Y esto es la democracia, la transparencia completa.” [18] Todas las autoridades competentes en el caso Dos Bocas podrían proporcionar información pública sobre cada etapa del proyecto para tener un lenguaje común y vislumbrar la posibilidad de zanjar el debate y, sobre todo, dar certeza a los habitantes de lugares aledaños a donde se ubicará la refinería, a los inversionistas y a la población en general de que realizan los estudios necesarios para respaldar las acciones que potenciarán el sector, sin poner en riesgo la sustentabilidad del mismo a nivel ambiental y económico.

 

La legislación de la materia prescribe claramente las obligaciones de transparencia que deben ser cubiertas para el efecto. Las dependencias y entidades deben reportar la información física y financiera específica sobre la planeación y ejecución de los programas y proyectos de inversión registrados en la cartera de inversión para facilitar el seguimiento y el control de los mismos.[19] Para avanzar hacia la transparencia total son necesarias estrategias de transparencia proactiva, como las que hemos propuesto en este Pleno anteriormente, por ejemplo, el pasado 19 de enero: “Al centro de la restructuración del sistema de salud, tanto a nivel federal como estatal, debe haber una política de transparencia proactiva que permita seguir cada peso y centavo destinado a medicinas, equipo, mantenimiento o construcción de clínicas y hospitales o salarios de personal médico y de enfermería”.[20] En este sentido, vale la pena hacer eco del artículo 58 de la Ley General de Transparencia: “La información que se publique, como resultado de las políticas de transparencia, deberá permitir la generación de conocimiento público útil, para disminuir asimetrías de la información, mejorar los accesos a trámites y servicios, optimizar la toma de decisiones de autoridades o ciudadanos y deberá tener un objeto claro enfocado en las necesidades de sectores de la sociedad determinados o determinables.” Sin duda, Plan Nacional de Refinación se beneficiaría y fortalecería con un ejercicio de transparencia proactiva. Los mexicanos desean saber qué proyectos se financian con el dinero público y cuáles son sus costos y beneficios. Por esta razón, algunos solicitan conocer más allá de la información contenida en la cartera de inversión pública, ejerciendo su derecho de acceso a la información.

 

Propuesta

 

Es por esto que propongo a este pleno MODIFICAR la respuesta de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, e instruirle realizar una búsqueda exhaustiva con un criterio amplio, del documento que informe el costo y beneficio del proyecto de inversión denominado “Reserva para Ingeniería. Procura y Construcción de la Nueva Refinería en Dos Bocas, Paraíso, Tabasco”.

 

 

Referencias

 

[1] https://www.excelsior.com.mx/nacional/destinara-lopez-obrador-55-mmdp-para-refineria-en-tabasco/1263761; https://expansion.mx/economia/2018/07/27/amlo-conferencia

 

[2] https://www.eleconomista.com.mx/politica/Licitaciones-para-refineria-en-Dos-Bocas-iniciaran-en-marzo-AMLO-20181209-0013.html

 

[3] https://www.gob.mx/sener/prensa/construccion-de-refineria-en-tabasco-permitira-generar-hasta-135-mil-empleos-directos-e-indirectos-rocio-nahle?idiom=es

 

[4] https://obrasweb.mx/infraestructura/2018/12/10/la-licitacion-de-la-refineria-de-dos-bocas-sera-en-marzo

 

[5] https://www.cofece.mx/el-decreto-que-reforma-las-leyes-de-obras-publicas-y-adquisiciones-de-tabasco-violenta-los-principios-constitucionales-de-libre-competencia-cofece/

 

[6] https://www.elfinanciero.com.mx/empresas/presupuesto-para-la-refineria-dos-bocas-es-insuficiente-expertos

 

[7] https://www.animalpolitico.com/2019/01/instituto-mexicano-petroleo-dos-bocas-inviable-amlo-lo-niega/

 

[8] https://www.gob.mx/asea/articulos/que-es-asea-y-que-regula?idiom=es

 

[9] https://www.cemda.org.mx/denuncia-cemda-desmonte-ilegal-de-vegetacion-para-construir-la-refineria-dos-bocas-en-tabasco/; https://www.animalpolitico.com/2019/01/multa-empresa-refineria-dos-bocas/

 

[10] https://www.animalpolitico.com/2019/01/instituto-mexicano-petroleo-dos-bocas-inviable-amlo-lo-niega/

 

[11] https://www.proceso.com.mx/563653/riesgos-sanitarios-y-ecologicos-de-la-refineria-de-dos-bocas

 

[12] https://www.gob.mx/sener/prensa/construccion-de-refineria-en-tabasco-permitira-generar-hasta-135-mil-empleos-directos-e-indirectos-rocio-nahle?idiom=es

 

[13] https://www.excelsior.com.mx/nacional/destinara-lopez-obrador-55-mmdp-para-refineria-en-tabasco/1263761

 

[14] https://www.excelsior.com.mx/nacional/destinan-72-mil-millones-de-pesos-al-plan-nacional-de-refinacion/1287430

 

[15] https://www.pef.hacienda.gob.mx/work/models/PEF2019/docs/52/r52_t9m_pie.pdf

 

[16] https://www.forbes.com.mx/puntos-claves-para-entender-que-pasa-con-la-gasolina/

 

[17] https://www.elfinanciero.com.mx/economia/fitch-baja-dos-escalones-la-calificacion-de-pemex

 

[18] https://lopezobrador.org.mx/2019/02/11/version-estenografica-de-la-conferencia-de-prensa-matutina-del-presidente-andres-manuel-lopez-obrador-42/

 

[19] https://www.gob.mx/shcp/documentos/lineamientos-para-el-registro-en-la-cartera-de-programas-y-proyectos-de-inversion

 

[20] https://www.joelsalas.mx/single-post/2019/01/16/ISSSTE-debe-dar-a-conocer-diversos-datos-sobre-contratos-establecidos-con-asociaciones-publico-privadas

 

 

 

 

Comparto los siguientes materiales audiovisuales:

 

Comunicado emitido por el INAI

Versión estenográfica de la sesión con mi participación al respecto en la página 22

Audio completo de la sesión

Fragmento de video con mi participación en el pleno

 

Video completo de la sesión con mi participación al respecto en el minuto 1:49:50

 

 

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